统筹当前大信访为保维稳出奇招
一、信访制度的历史和发展
信访制度在中国古代早已有之,而且是中华文化中一项极具特色的制度。早在古代就有进京拦轿“告御状”的说法,是指冤民越级直接上书中央机关或直接诉冤于皇帝的申冤方式。再如“登闻鼓”,即冤者不服判决,可以不受诉讼审级的限制,击鼓鸣冤直接诉冤于皇帝,有专人受理并由皇帝指定官吏重新审理的“登闻鼓”直诉制度。在中国古代信访现象和制度早已有之。当然,那时的信访制度还不是现在意义上的信访制度,充其量是一种直诉制度。直诉制度,是指中国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。现在的信访制度就是由古代的直诉制度发展演变来的,只是现在没有专制制度下的皇帝,信访只能找高层领导,通过法律外的途径解决。另外，欧美国家也有信访制度。例如美国等西欧国家“独立检察官”等制度。这个制度起源于瑞典。1809年，瑞典国会任命了“独立检察官”专门保护平民的权利免受行政官员的损害。“独立检察官”的设立，开创了北欧信访制度的先河。因为“独立检察官”的权力很大，不论所调查的官员职位多高、权力多大，他们都可以毫无顾忌地调查取证，如此，才能较好地保护人民不遭受行政官员侵害的权利。这个制度在20世纪60年代逐渐波及到西欧和北美。如丹麦1955年设立“独立检察官”，7年后，挪威设立。法国和奥地利分别于1973年和1977年设立。到了2003年，大约有110个国家设立了“独立检察官”。“独立检察官”不仅在政府机关有，北美的一些大学如俄亥俄大学也设有“独立检察官”。很多私营公司如报社和企业也设有“独立检察官”，处理读者或消费者的上访类投诉。法治比较完善的西方国家尚保留上访制度。
中国古代的信访制度经过几千年来的发展,积累了相当丰富的经验,同时也留下深刻的教训,这种独具中国特色的政治制度是古人给我们留下的宝贵文化遗产,值得我们认真地吸收和借鉴。
信访制度在新中国成立后的发展和演进
实际上,在新民主主义革命时期以毛泽东为领导的中国共产党人就十分重视人民的信访工作。在那时信访活动的性质已经发生了改变。我们党依据人民群众的来信来访,了解了大量的敌情,联系了广大的基层群众。打败了日本帝国主义,埋葬了蒋家王朝,建立了新中国。信访在新中国的成立中发挥了重要的作用。
新中国成立后,信访活动也进入了一个新的历史时期。广大的人民群众以主人翁的精神和极高的热情投身到革命斗争和建设事业中。人民群众的信访热情空前活跃,为了适应新的形势,新的信访制度便随之产生。比如到1957年党中央在北京召开第一次全国信访工作会议,通过《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》等。中央机关和地方政府总结归纳了各自行之有效的工作方法。从中央到地方,信访机构设置以及人员配备情况有了较大的改善。
信访制度作为中国特色的政治参与和权利救济制度,是一种特殊的权利救济方式。伴随着经济社会的发展,新中国的信访工作和信访制度在功能上有了一个较大的转变,从最初共产党询政、问政与民,广泛、密切地联系群众,到化解纠纷、实现权利救济,解决人民生活、生产中的问题。该制度的演变大致经历了三个阶段:第一阶段,大众动员型信访。从1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》出台,到1978年第二次全国信访工作会议的召开。人民信访工作经历了发展、活跃、受挫的阶段,这一阶段的信访受到政治运动、经济社会发展的制约,每逢政治运动出现或结束,来访来信就会增多,反映揭发他人问题,要求平反,落实政策。第二阶段,拨乱反正型的信访。从1978年第二次全国信访工作会议的召开,到1982年第三次全国信访工作会议的召开。由于林彪、“四人帮”的长期干扰和破坏,全国积案如山,急待解决的问题非常多。来访来信的主要内容涉及解决大批历史遗留问题,平反冤假错案。信访又走进了国家政治生活的中心位置。这一阶段是信访工作的修复阶段,确保信访渠道的畅通,维护正当上访群众的利益,巩固发展安定团结的大好政治形势。第三阶段,安定团结型信访。从1982年全国第三次信访工作会议召开到现在。从1982年国家宣布拨乱反正任务的基本完成,信访制度的主要功能转变为化解纠纷、实现人权救济。这一时期也是信访工作改革的尝试阶段,1995年《信访条例》的颁布,标志着我国信访工作法制化的开始。这一阶段信访工作的重点是做好群众工作,为群众排忧解难,为社会化解矛盾,促进社会和谐发展。
1995年10月28日，时任国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院第185号令，发布《信访条例》，这是我国第一部规范性信访法规，标志着我国信访制度开始从行政命令管理走上依法管理的法制化轨道。其后，随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，信访工作出现了许多新情况新问题，主要表现为：一是信访总量持续上升，并且一直在高位运行，2003年全国首次突破1000万件，2004年达到1300多万件次，特别是越级进京走访增势迅猛，群众信访上升幅度呈现出“倒金字塔”型。当年国家上升19.5%，省级上升17%，市级上升13.9%，县级上升11%。二是集体上访大幅度上升，涉及群体利益的矛盾性十分突出。上访呈现出反复性、组织化等新的特点。三是重复信访仍然较多，初信初访也在增加，说明老问题没有完全解决，新的矛盾点又在增加。四是信访方式比较激烈 ……此处隐藏2048个字……。
四是时限制度。条例规定，信访事项应当自行政机关受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。
五是复查复核。条例规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。复核机关可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
六是督办制度。条例对政府信访工作机构赋予了督办职责，规定了督办的六种情形：一是无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；二是未按规定反馈信访事项办理结果的；三是未按规定程序办理信访事项的；四是办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；五是不执行信访处理意见的；六是其他需要督办的情形。同时，规定政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。
第六章：法律责任，共9条，规定了信访人合法信访行为，相关责任单位不作为、不履职及责任落实不到位而发生信访违法行为、造成严重后果和负面影响的追责情形，具体规定有：
一是规定信访人在信访过程中，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通；不得携带危险物品或者管制器具；不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；不得在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；不得煽动、串联、胁迫、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。对于信访人违反上述规定的，可以劝阻、批评和教育，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二是对信访人采用走访形式提出信访事项作了限制性规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
三是规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，并且代表人数不超过5人。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。目前，全市行政拘留85人、刑事处理和批捕判刑11人。
第七章：附则，共3条，主要内容包括执行对象、参照主体和执行时间等。习近平总书记、李克强总理先后多次就信访工作做出批示。
——2017年，习近平对信访工作作出重要指示：各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。
——2016年，习近平就信访工作作出重要指示：当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。
——2016年，李克强总理就信访工作批示：有关部门有针对性地完善解决思路和措施，认真处理信访反映的突出问题，同时注意完善体制机制，努力化解矛盾，维护群众合法权益。
——2016年10月，针对信访工作责任落实不到位，群众向基层反映的信访诉求不能解决在初始在本地，大量矛盾没能在第一时间、第一地点被化解，导致全国各地进京越级访量持高不下等问题，党中央国务院印发了《信访工作责任制实施办法》，省委省政府制定了《黑龙江省信访工作责任制实施细则》，对进一步落实信访工作责任，解决群众信访诉求，维护社会和谐稳定提出总体要求。同时，国家有关部门多次就《信访法》立法工作开展专题调研和征求意见，我们期待着早日颁布实施。
——最近一次是习近平于2019年2月3日的批示，全文如下：
晓琴同志：
2018年，国家信访局积极作为，开拓进取，扎实推进阳光信访、责任信访、法治信访建设，很好发挥了联系群众的桥梁纽带作用。新的一年，希望同志们坚持以人民为中心，强化底线思维，深化信访制度改革，化解信访突出矛盾，加强社情民意研判，带着感情和责任，为民解难，为党分忧，为维护改革发展稳定大局做出新的贡献。
